林闽钢：民生保障制度的生成发展逻辑
【作者简介】林闽钢 南京大学政府管理学院教授、博士生导师，中国社会保障学会副会长，南京大学社会保障研究中心主任
【基金项目】国家社会科学基金重大项目“中国社会保障体系建设与扎实推进共同富裕”（21STA002）
【文章来源】《行政管理改革》2022年第1期
文章结构
一、研究缘起
二、社会建设视角下的民生保障：主要内容与制度建设
三、民生保障制度的发展动力转换：从补短板到促共富
四、民生保障制度的发展取向
摘 要
“民生”是中国独有的概念和话语体系，需要从中国民生观、民生保障制度建设的历史过程和现实条件，从动态发展的角度去分析民生保障制度生成发展的内在逻辑。从党的十六届三中全会以来，社会建设从国家全面考察和推进民生的视角得以确立；民生保障内容和制度建设思路定型，民生保障制度成为中国特色社会主义制度的重要内容。在民生保障制度的发展动力方面，从统筹城乡民生保障制度的“补短板”，转向促进共同富裕中民生保障制度建设获得新动能。在民生保障制度的发展取向上，走向共富型民生保障制度，走向现代化的民生保障制度，走向中国特色的民生保障制度。
“民生”是中国独有的概念，通常认为最早在《左传·宣公十二年》中出现，谓之“民生在勤，勤则不匮”，即民众的生计、生活在于勤劳，勤劳就不会出现生活的匮乏。在春秋战国时期，有关民生、厚生的相关话语体系开始形成，先秦诸子百家形成了关注民生疾苦、让民休养生息的主张，强调老百姓是真正的“国计民生”“民为贵”，并将其上升到君民关系的高度，直至孙中山先生所倡导的民生主义，在中国语境下的民生不只是个体福利增进的范畴，而是包含着富民强国的治理目标。
在传统中国社会，“民生”的内涵和外延虽一直有变化，但国家和民众并不是两个利益博弈的主体，国家“立国为家”，民众“化家为国”，家国关系就是“家国一体”，国家与民众的根本利益是一致的。“民生”的独特性就体现在这种“家国一体”之中，秉持“从国看民”角度，即国家以父母般的态度来看待民众的生计问题，因而“民生”一词具有温暖性，兼具人文关怀。
近20年来，党和政府有关“保障和改善民生”“民生保障”的阐述和运用不断成熟和完善。从我国的民生观来理解“民生保障”“民生保障制度”的内涵和发展变化，不能沿用西方国家残补式、应急性的制度生成逻辑，更不能照搬国家和社会相互对抗的发展思维。本文认为应从中国的语境，特别要从党和政府有关民生保障及其制度建设的历史过程和现实条件出发，从动态发展的角度去探讨民生保障制度生成发展的内在逻辑。
（一）统筹经济社会发展与社会建设视角
2003年“非典”疫情暴发，暴露出我国经济快速发展后，社会事业发展滞后的突出问题。“2003年在抗击‘非典’斗争中，我们得到了许多启示，其中最重要的一条，就是必须统筹经济社会发展，加快解决经济社会发展‘一条腿长、一条腿短’的问题”。社会发展的“短腿”问题得到重视，并成为持续推动社会发展和改革的重要契机。为此，2003年10月党的十六届三中全会提出“以人为本”的“科学发展观”，2005年10月党的十六届五中全会要求“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。再到2006年10月，党的十六届六中全会强调“走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。从国家发展的全局高度，社会建设与经济建设、政治建设、文化建设的协调发展问题被高度重视。从单纯追求经济增长到追求全面协调可持续的发展，这是发展观的转变，也是我国经济社会发展和现代化建设进入新阶段的必然要求。
2007年10月，在党的十七大报告中，提出要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调。特别是首次从社会建设角度提出“要加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其总体思路是在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。在党的十八大报告中进一步表明，要全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。
从党的十六届三中全会以来，社会建设从国家全面考察和推进民生的视角得以确立：一是从社会建设视角来统领民生保障建设的格局形成，不断完善沿用至今；二是保障和改善民生在社会建设中的重点地位得以明确，社会建设主要内容的“四梁八柱”搭建了起来；三是保障和改善民生的目标更加突出，民生保障作为国家制度在政府工作报告和政策制定中得到充分体现，成为国家的大政方针。此外，多年来“民生”“民生保障问题”成为两会热词，成为全社会关注的议题。
（二）民之所需，政之所行：民生保障内容的演化
党的十七大按照满足人民基本生活需要的“五有”，即从“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”五个方面提出民生所需和民生保障问题，并从六个方面加以解决：一是优先发展教育，建设人力资源强国；二是实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；三是深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；四是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；五是建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；六是完善社会管理，维护社会安定团结。
党的十八大继续从社会建设视角，聚焦多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，并坚持从教育、就业、收入、社会保障、健康和社会管理六个方面提出政策措施。但这六个方面建设的目标不断提升：一是努力办好人民满意的教育；二是推动实现更高质量的就业；三是千方百计增加居民收入；四是统筹推进城乡社会保障体系建设；五是提高人民健康水平；六是加强和创新社会管理。
2012年11月，习近平总书记在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。习近平总书记的重要讲话聚焦民生关切，回应人民期盼，“民生八更”为民生保障制度奠定了人民性。
党的十八大之后，我国社会生产力取得了显著发展，已稳定解决了十几亿人的温饱问题。新时代我国已摆脱短缺经济，社会主要矛盾已经转化，人民的需要也多样化，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。到党的十九大报告中，一是从“五有”增加为“七有”，即幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，加上了“幼有所育”和“弱有所扶”，民生保障内容和范围获得扩大。二是顺应人民对美好生活的向往而注重精神层面诉求，突出了获得感、幸福感、安全感的“民生三感”。将人民群众的获得感、幸福感、安全感作为检验民生保障制度和综合衡量民生发展进步程度的核心指标。三是将民生所需在强调原有以物质为主要内容的需要、建立在物质与精神生活得到相应满足的基础之上，提升到“民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面”的全方位需要。
2020年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出的提高人民收入水平、强化就业优先政策、建设高质量教育体系、健全多层次社会保障体系、全面推进健康中国建设、实施积极应对人口老龄化国家战略、加强和创新社会治理等七个方面的要求，是新发展阶段改善人民生活品质、提高社会建设水平，推进民生“七有”的新要求。
从党的十七大到党的十九大，民生保障内容和民生保障制度建设思路日益成熟：第一，民生保障内容不断扩大。从老百姓的“烦心事、操心事、揪心事”出发，聚焦民生“七有”“民生三感”，回应“民生八更”，成为新时代民生保障的新目标。第二，民生保障内容具有多层次性。不仅有“建设平安中国，加强和创新社会治理”的内容，还有实现“维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”的目标。也就是说，民生建设不仅要提供就业、教育、医疗、居住、养老等准公共物品（服务），而且要提供公共安全、公平正义等纯公共物品（服务）。第三，民生保障内容和制度具有内在关联性。教育是民生之始，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之依，社会安全和社会管理是民生之盾，民生保障及其制度的系统性和整体性开始呈现。第四，民生保障权利是公民的基本权利之一，民生保障制度建设最主要的任务是将满足民生需要逐渐转变成为国家制度。从国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，到2021年公布的《国家基本公共服务标准（2021年版）》中，以服务对象作为分类标准，涵盖了“七有”，以及优军服务保障、文化服务保障“两个保障”，共9个方面、22个大类、80个服务项目，民生保障制度作为国家基本公共服务制度得以贯彻和实施。
（三）民生保障制度成为中国特色社会主义制度的重要内容
在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，系统谋划“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，“民生保障制度”概念首次被提出，并将“民生保障制度”这一制度作为中国特色社会主义制度所具有的十三个方面制度之一，进行顶层设计和具体部署。民生保障制度作为“七有”的制度安排统称，在《决定》中明确民生保障制度归属为“国家基本公共服务制度体系”，并从普惠性、基础性、兜底性三个民生建设层次加以划分，在《决定》中重点从就业、教育、社会保障和健康四个方面，对民生保障制度的建设重点加以阐述。
党的十九届六中全会全面总结了党的百年奋斗重大成就和历史经验，在社会建设方面，指出人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升，发展了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面，续写了社会长期稳定奇迹。第一，探索和完善民生保障制度一直是我们党坚持立党为公、执政为民的本质要求，更是在实践中切实贯彻和落实以人民为中心的发展思想的重要途径。第二，民生保障制度作为中国特色社会主义制度建设的一个重要内容，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，深刻体现了中国共产党人“始终把人民的利益摆在至高无上地位”的初心和使命。民生保障制度已成为全民共享发展的有效手段和基础性制度安排，成为中国特色社会主义制度的重要内容。
（一）统筹城乡民生保障制度的“补短板”
中华人民共和国成立初期，我国经济发展水平较低，工业基础薄弱，农业剩余产品是城市工业化的主要资本。为全面推进工业化，建立了以户籍制度为代表的身份壁垒，导致城乡经济社会运作机制有根本上的差别，在资源较为短缺的情况下，特别是工业化的取向使保护工业部门的劳动力成为首选目标。从20世纪50年代初开始，城乡经济社会的二元结构，决定了城乡民生保障制度也必然是二元分割性的。
中国拥有世界上最多的农村人口，并分布在广阔的农村地区，经济状况和发展条件也有较大的区别。以民生保障制度中最为重要的社会保障为例，1986年以前城市已初步建立起较完整的社会保障体系，而在广大的农村地区，农村社会保障制度处于缺乏状态，仍然是以国家救灾救济和乡村集体办福利事业为主。到2003年，党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“五个统筹”，第一个就是要“统筹城乡发展”，这是解决长期以来制约我国经济社会发展的城乡二元经济结构，解决“三农”问题而提出的新思路，统筹城乡发展上升为国家战略。
2006年党的十六届六中全会和2007年党的十七大，提出以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。建立“覆盖城乡居民”的社会保障体系，这是一个重大的决策，结束了中国长期以来农民没有社会保障的状况。在2008年世界经济危机冲击下，社会保障制度加速从城市扩展到农村，覆盖农村居民，农村社会养老保险、社会医疗保险、社会救助等制度得到健全，农村多层次社会保障体系得以建立。社会保障水平逐步提高，农民社会保障权利得到实现，建成了世界上覆盖人口最多的农村社会保障体系，各项保险法定人群基本覆盖，实现人人享有基本社会保障的目标。
到“十三五”时期，城乡民生保障制度日益健全，人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段，城镇新增就业超过6000万人，建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人。在实现这些成就的基础上，党的十九届五中全会进一步提出了“十四五”时期民生福祉达到新水平的目标，强调要“改善人民生活品质，提高社会建设水平”，再次彰显了民生保障制度在全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要作用。
反思统筹城乡民生保障制度的发展过程，一是坚持以人民为中心，把增进人民福祉作为出发点和落脚点，坚持公平正义、共建共享的目标，并把它放在经济社会发展的突出位置，持续推动才能取得显著成效。二是通过补齐农村民生保障制度短板，让农民共享改革发展成果，我国民生保障事业才能获得整体性突破。
（二）在促进共同富裕中民生保障制度建设获得新动能
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“十四五”时期让“民生福祉达到新水平”的主要目标任务，在2035年远景目标中提出让“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，在改善人民生活品质部分突出强调“扎实推动共同富裕”。
从全面小康迈向共同富裕，既是国家整体发展目标的升级，更是民生保障目标的提升，充分体现出国家发展的根本目的是不断增进民生福祉，是不断满足人民群众对美好生活的需要。共同富裕是最大的民生。实现全体人民共同富裕是我国第二个百年奋斗目标的重要内容，是社会主义的本质要求，是中国特色社会主义制度优越性的集中体现，也是建成中国特色社会主义现代化强国的重要标志。我国已经开启社会主义现代化建设新征程，全体人民将享有更加幸福安康的美好生活，民生保障制度将发挥更大的作用，在“七有”方面的民生福祉提升成为必然。
进入到共同富裕新阶段，国家财力和人民生活水平有了根本改善，保障和改善民生将持续发展，这是今后需要坚持的根本发展方向。习近平总书记强调，保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点，要实现经济发展和民生改善良性循环。在共同富裕下做大经济“蛋糕”，需要更加重视社会财富的合理分配，让经济建设的成果通过民生保障制度惠及全民。通过持续推动与共同富裕相适应的新型民生保障制度建设，使国民共享的份额变大，让社会平等与公正的程度变高。
（一）走向共富型民生保障制度
改革开放以来，我国的民生保障制度经历和正在经历生存型、发展型两个不同水平的阶段和类型。在生存阶段，“衣食住行”构成了民生保障的主要内容。党的十一届三中全会后，坚持解放思想、实事求是的思想路线，从解决人民群众的实际生活出发，把经济建设作为党的工作中心，把解决人民群众的温饱问题和2亿多人的贫困问题作为当时最大的民生问题。随着经济发展水平的提高，发展型民生成为主要类型，重点围绕提升就业质量，促进充分就业；建设高质量教育体系，建设学习型社会；全面推进健康中国建设；实施积极应对人口老龄化国家战略等新内容和新目标展开，从发展机会、发展条件和发展能力等多方面，促进社会进步和人的全面发展。
进入到共同富裕新阶段后，共享发展是保障和改善民生的价值内核。共富型民生保障制度建设就尤为重要。共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。到2035年，全体人民共同富裕将取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化。到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现，居民收入和实际消费水平差距缩小到合理区间。共富型民生保障制度具有普惠性、基础性、兜底性三个结构层次，这是公共服务共建能力和共享水平建设的要求。走向共富型民生保障制度，在坚持共同富裕理念下，把提高民生保障水平与品质当作增强人民获得感的集中体现，把建设富裕型民生保障制度当作发展成果与人民共享的必然要求，使共富型民生保障制度建设与国家治理目标的任务有机统一起来。
（二）走向现代化的民生保障制度
从社会建设视角来看，民生保障蕴含着国家的治理方略及治理目标，民生保障制度是国家治理体系的有机组成部分。进入新世纪，随着经济总量的跃升以及经济运行质量的提高，国家把民生保障制度作为长治久安的基础性工程，将民生保障制度纳入整个国家治理体系中，民生保障能力建设就成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
当前，民生保障制度建设还缺乏系统规划，缺乏超前性研究成果的引领，导致政策分割与资源配置失衡，出现地区之间、城乡之间、不同群体之间的发展差距等各种问题，在养老、医疗、托育等方面的短板明显存在，在全面建成小康社会后短板效应凸显。从民生保障制度的顶层设计出发，应重点整合所有与民生相关的制度，打通各项民生保障制度之间的内在关联性，按照“系统集中，协同高效”的总体思路，以破除民生保障部门的碎片化、分割化问题为导向，加快改变民生保障制度之间相互脱节的现象，用系统集成提升民生保障制度的衔接性和政策协同效应，使民生保障制度实现整体性的现代化。
（三）走向中国特色的民生保障制度
中国历史上所形成的独有的民生视角和话语体系，已体现出它的原创性和生命力，民生保障极具“中国智慧”。从历史发展过程来看，民生保障制度为中国改革开放而生，在解决国家重大经济社会问题中成长，民生保障制度极具“中国经验”。
未来，随着中国民生保障制度日益健全，坚持以人民为中心的发展思想，坚定不移走共同富裕道路，中国民生保障事业必将实现空前发展。基于中国民生建设的丰富实践，建设中国式的现代化国家，应立足于通过不断解决民生保障问题，并不断总结出民生保障制度建设的规律，为此，需要从全局高度重视对民生保障规律的研究，重视对中国民生保障学科的建设。在民生保障制度建设的高潮时期，抓住历史机遇，聚焦中国民生问题，构建适合我国国情的民生保障理论体系，形成理论对实践的推动和引领，将中国特色民生保障制度建设水平提到一个全新的高度。
【图片来源于网络】
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林闽钢 | “十四五”时期社会保障发展的基本思路与战略研判